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§三 城镇化面临的问题和挑战（第1页）

§三　城镇化面临的问题和挑战

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。比如，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。

中国的城镇化发展，面临很多问题和挑战。具体而言，主要有以下几个方面：

（一）城镇化存在“虚高”成分

1。我国城镇化质量还不高，二元结构仍然存在

我国从一个具有几千年农业文明历史的农业大国，进入到以城市社会为主的快速发展阶段，城市的基础设施、服务能力等都还没有完善，大量的人口拥向这些中心城市。

改革开放以来，中国城镇化进程快速推进。官方数据显示，截至2012年年底，中国城镇人口达到7。12亿，人口城镇化率提高到52。57%，达到世界平均水平。

然而，有关专家也提出，“52。57%”只是基于城镇常住人口的统计，在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是27。7%。这说明，我国农业转移人口市民化速度，已大大落后于城镇化速度。这也预示着未来城镇化道路将面临更多挑战。即使是这样的城镇化水平，我国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分。

城镇人口历史性地超越了农村人口，中国社会结构正在发生深刻变化。中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

2。农村地区“被城镇化”

上世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当一部分并没有实现城镇化，这里的基础设施和公共服务依然是农村水平，农民的生活消费方式也没有发生实质转变。

3。农村人口“被市民化”

国家统计局数据显示，2012年我国城镇人口71182万人，但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据。因为，在现有体制下，我国26261万农民工中，有16336万人在城镇打工，由于户籍限制，他们既无法真正享受城镇化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，我国的城镇化率就会大幅下降。实际上，这两类人口被统计为城镇人口并没有带来真正的需求增长，因为我国城镇的基础设施和公共服务体系建设是很少考虑农民工进城因素的，同时进城农民工的消费结构也无大的变化。

4。多数农民工无市民待遇

我国被纳入城镇常住人口统计的2。6亿农民工及其家属，在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。一些地方反映，地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政缺乏相应的支持激励政策。

截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14。3%、24。0%、16。9%、8。4%和6。1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有住房公积金制度。

（二）盲目追求城镇化速度和城镇化率

城镇化，不能单纯理解为高度膨胀城市市区人口、建造大城市和超大城市市区，并在其中大建林立的高楼大厦群，尤其是住宅高楼群，以及市区面积不断向四周呈面型无限扩展。否则后果严重，后患无穷。

一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多。

2000—2011年，我国城市建成区面积增长76。4%，远高于城镇人口50。5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0。3—0。6，而发达国家和地区一般在1以上。

城镇化本来就是中国所特有的名词。如果使用通常所定义的城市化率，从城镇常住人口比例的增长速度来看，中国的城镇化貌似与其他众多国家并无明显差异。

按城镇人口占总人口的比例计算，中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点，年均增长1个百分点。欧美发达国家英国、美国、法国的城镇化，在从20%左右增长至50%水平，分别大致经历了100年、60年和65年，而中国从20%到50%用了30年。

尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快，但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。

1。从GDP崇拜到城镇化率崇拜

尽管“人的城镇化”已经成为共识，但各级政府部门最看重的还是城镇化对扩大内需的GDP拉动作用。

当前，扩大内需的最大潜力在于城镇化，这个判断无可厚非。但对此一定要清楚，城镇化的第一目标是农业人口合理有序稳定地向城镇集中融合，拉动投资、拉动消费和带动经济增长是城镇化第一目标顺利实现过程中的伴生现象和影响结果。如果各级政府在城镇化推进中把扩大内需变成追逐的首要目标，新型城镇化道路有可能再次落入追逐GDP增长的“陷阱”。

不少地方政府提出的目标都是“全域城市化”，甚至有官员提出“不干农业，消灭农村”的极端论调。同时，在没有搞清楚国外城镇化率的口径和方法的情况下，不少学者也纷纷发言：“发达国家的城镇化率80%以上，我们才多少？还有很大空间。”这种城镇化率崇拜的发展思路完全脱离了我国现在和未来的现实国情，将造成比GDP崇拜更具破坏性的恶果。

我国农业人口规模庞大是区别于其他国家的基本国情。当前，在城镇化率已超过50%的情况下，农业人口仍有6。7亿人。相比较，英国、巴西同一城镇化水平时期，农业人口仅分别为1300万人和4500万人。即使到2030年，城镇化水平若达到65%，中国从农村需要转移的人口将达3亿左右，仍有相当于美国和俄罗斯两国人口总和的约4。5亿人生活在农村。

城镇化是一个历史过程，没有捷径可走。中国的城镇化道路，不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程，而且是与农业现代化相互支持、协调发展的过程。中国的城镇化，不应是削弱农业、剥夺农民、凋敝农村的过程，而应当是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程。这也是中国城镇化能否健康可持续发展的关键之一。

2。片面注重城市规模扩张

一些地方热衷于大规模的城市建设，大拆大建，把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本就业及社会保障需求。城镇面貌短期内改观，然而体制和政策方面漏洞百出，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。