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§二 城镇化的路径选择（第2页）

2006年中央1号文件提出和谐社会建设、小康建设。同时也提出要“积极稳妥地推进城镇化，改善教育、卫生、文化等配置，城乡统一的这样一个人才与劳动力市场的建设与形成”。后来国家批准了成都和重庆作为这个专题的综合改革试验区。

2007年召开的党的十七大对城镇化的一个提法，是要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局，积极稳妥地推进城镇化，要建设城市群，培育新的增长极”。党的十七大报告中，就已经明确提出了要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一原则和要求，既揭示了中国特色城镇化道路的内涵，又指出了坚持这条道路的努力方向。

在这个时候讲的城镇化，它的功能跟过去讲的一般的城镇化是不太一样的，从城市建设的形态来说，要由分散的城镇化开始向聚集、集中的城镇化来演变，所以提出了城市群的概念。同时，事实上也就是提出要把城市群的建设或者城市化的建设作为经济增长的一个主要来源。

2010年中央1号文件进一步提出城镇化要跟新农村建设结合起来。文件中提出：“社会主义新农村和城镇化是保持经济平稳较快发展的一个持久动力，要发展中小城市、小城镇的落户政策，鼓励部分城市将农民工纳入城镇住房的保障体系”。

2012年党的十八大在城镇化问题上，提出要“坚持走新型的城镇化道路”。在这样一个新型化的城镇化道路的引领之下，未来的中国要形成一个城乡经济社会发展一体化的新格局。十八大以后，乃至今后一个时期，要把新型城镇化作为国家的一个大的战略，事实上也就是说要通过城镇化的建设来带动中国的经济增长。

十八大报告提出，坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合，工业化与城镇化良性互动，城镇化与农业现代化相互协调，“四化”同步发展。

党的十八大以来，城镇化被视为下一阶段中国的发展重点。中国政府屡次承诺要走上一条更可持续的发展道路，如今终于付诸行动。新领导层放弃了过去那种高速而危险的经济增长模式，并着手解决环境严重退化、地区发展不平衡以及社会不公等问题所造成的后果。

2013年《政府工作报告》中表示，“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”舆论注意到，这是《政府工作报告》罕见地提到“自由迁徙”。

有学者认为，新型城镇化的着眼点应是“农村居民的市民化”，特别是已经进城务工的2。6亿人。“把已经习惯了城市生活、也有相当稳定就业岗位的这部分人尽快变成当地的市民，这是新型城镇化的一个要求。”

农业剩余劳动力不断转移至非农业部门、农村劳动力转移到城市各经济部门是一个动态过程，城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张，而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化。这涉及两个最基本的问题：户籍制度改革和农村土地制度改革。“这两个问题解决不了，其他都是空谈。”有专家这样说。

（五）《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式发布

城镇化战略问题实际上是中国城镇化战略与现代化战略如何衔接的问题。可以说，实施城镇化战略，能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展。潜力巨大的中国城镇化，既是中国经济增长最强大、最持久的内生动力，也是我国拓展与世界各国合作的新平台。因此，我们要从现代化建设的全局出发，着眼国际政治经济格局的变化，乃至站在保障国家安全的高度，统筹研究和实施城镇化战略。

2013年11月召开的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。其中一个重要举措就是要“完善城镇化健康发展体制机制”。

《决定》指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”《决定》还提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

在城镇化建设的实现路径上，明确放弃过去一直广受社会批评的“大城市群理论”，即通过发展城市群来消纳农村人口的路径。中央明确提出实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径。同时提出城乡二元结构的解决方法，以工促农、以城带乡、工农互惠的方法。这就进一步明确了消纳农村人口的路径是“要迟滞农村人口的入市”。它标志着未来农村人口的主要消纳路径是“就地解决”，而不是搞所谓的扩大城市规模来接纳农村人口并实现其“华丽转身”。这将成为中国未来实现城乡一体化的基本解决方法，这也是从中国国情出发，兼顾诸如着力发展农村经济、着眼从长远提升内需、规避城市发展承载力“受限”等一系列重大问题之所必需。

这一实现路径的重新明确是基于中国国情的基本分析得出的理性结论。从根本上讲，实现城乡一体化的战略目标要经历30年以上的时间，这个过程将是一个漫长且有风险的社会实践期。

2013年12月10日至13日，中共中央召开中央经济工作会议。同时，在中央经济工作会议召开期间，中央城镇化工作会议召开，其规格之高已经上升为国家战略层面。这次中央城镇化工作会议，是党中央第一次将城镇化提高到中央层面战略高度的一次具有里程碑意义的重要会议。中央城镇化工作会议明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，从战略和全局上作出了一系列重大部署，对于推动城镇化沿着正确方向发展，具有重要战略意义和指导作用。

中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。会议提出了推进城镇化的六大主要任务：一、推进农业转移人口市民化。二、提高城镇建设用地利用效率。三、建立多元可持续的资金保障机制。四、优化城镇化布局和形态。五、提高城镇建设水平。六、加强对城镇化的管理。这些任务同时也成了推进国家城镇化要实现的具体目标。这次会议充分体现了推进新型城镇化是国家全面建成小康社会和实现可持续社会主义现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，更是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要实践。

中央城镇化工作会议召开后半个多月，四川、黑龙江、甘肃、陕西、广西等近10个省份陆续召开地方城镇化工作会议。由于《国家新型城镇化规划》尚未出台，因此地方城镇化会议带有各地明显的地域特色，各地对新型城镇化路径明确的基础上，结合当地情况形成具体发展形态。

从2013年十八届三中全会至2014年“两会”，新型城镇化题材愈演愈烈。十八届三中全会要求完善城镇化健康发展的体制机制，坚持走中国特色的新型城镇化道路，推进以人为本的城镇化，推动大中小城市与小城镇协调发展、产业与城镇融合发展，促进城镇化与新农村建设协调推进……新型城镇化正在释放出中国经济转型升级的强烈信号。

2014年“两会”期间，新型城镇化建设的框架思路更加细致、具体。李克强总理在《政府工作报告》中强调，2014年中国将继续推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明以及传承文化的新型城镇化道路。在未来一段时期内，新型城镇化建设还要求重点解决好现有的3个“1亿人”问题。即：促进约1亿农业转移人口落户城镇、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村、引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。通过以上改革，有效解决了农村劳动力合理的流向问题，符合以人为本的主旨要求，成为新型城镇化建设的重要突破口。

2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式公布。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹了相关领域的制度和政策创新，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

有专家指出，这是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件，内容全面丰富，总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训，权威性和指导性强。如果说没有一个好的规划，没有一个好的指导思想，放开了干，各地方想怎么干怎么干，可能也会出现一些问题，可能给经济社会发展带来很多的麻烦。为了避免走弯路，这份文件认真总结了我国近年来城镇化的经验教训，包括：土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出等。

（六）基于国情的城镇化道路选择

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，“我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。”

1。如今的城镇化表现出多个特点

城镇化发展快速稳步上升。过去三十几年中，国家统计超过4亿人迁入城市，2011年城镇人口占总人口比重首次超过50%，达到51。3%，这一数字表明我国城市人口已经超过农业人口。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，1978—2013年，我国城镇常住人口从1。7亿人增加到7。3亿人，城镇化率从17。9%提升到53。7%。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，目前东部地区常住人口城镇化率达到62。2%，而中部、西部地区分别只有48。5%、44。8%。改革开放以来，我国城镇体系日益完善，初步形成了“655+20000（城市和建制镇）”的框架体系及辽中、京津冀北、长三角、珠三角四个成熟的城镇群的格局。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国“中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调”。

人口流动的促进作用增强。伴随着户籍制度的改革和农村剩余劳动力的大量产生，我国人口迁移呈现出量大面广的特点，对当前正以较快速度向前推进的城镇化进程起到了促进作用。从全国情况来看，东部地区特别是东南沿海地区是国内人口流入最多的地区，由于经济发展较快，吸引了大量外来务工人口，在一定程度上促进了这些地区的城镇化，使之成为当前人口城镇化水平最高和近年来城镇化进程推进最快的地区。

城镇建设成效明显。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国“城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加”。当前，我国城市建成区面积逐步扩大，住房条件、城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。

2。必须理清当下城市化的事实