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§四上海市推进郊区城镇化发展（第1页）

§四、上海市推进郊区城镇化发展

（一）上海郊区城镇化历程

上海作为我国最大的经济中心和全球贸易港口，正向着国际经济、金融、贸易和航运中心的目标迈进。上海在建设国际性大都市的过程中，不断推进郊区城镇化建设、加快城乡统筹协调发展，“十五”期间重点实施了“城九镇”试点工作，采取“五大优先”政策对试点城镇予以鼓励和控制。目前，上海郊区城镇化建设取得了积极的发展成效，城市化水平不断提升，2008年上海市户籍人口城镇化率已经达到87。5％，是全国城市化综合水平最高的城市。

加快郊区发展和城镇化建设，是上海市一直以来城市发展的重要战略之一。伴随着城市的快速发展，城乡联系程度及不同时期的政策也有所差异，总体上看，上海市郊区城镇化进程主要经历了以下几个阶段：

第一阶段：1949年解放前。上海市是资本主义工商业大城市，周围郊区是半殖民地半封建的小农经济。城乡关系表现为城市通过市场对农村统治与掠夺，农村经济衰败，城市畸形增长。

第二阶段：1949年至1978年。其中在1949—1954年，上海的城乡经济、社会结构基本处于原有格局状态，城乡分离，城乡联系仍以市场为主，但在政府保护下工农联盟进一步加强，城乡交换中乡村利益得到一定程度的保护。1955年起，国家逐步形成了高度计划的经济体制，将全部工业（包括农副产品加工业）安排在城市，否定农村非农产业的发展；在城乡关系上，通过对农产工业原料和粮食及副食品实行统购和派购政策，对城市工业品进行计划调拨，人为地阻断了城乡联系，形成了城市—工业，农村—农业的二元经济结构和二元地域结构。

第三阶段：1978年至1999年。这一阶段，国家经济体制逐步由计划体制向市场体制过渡，上海城乡联系的市场机制得到恢复。1984年以后，农民获准进城务工经商。1986年，上海市政府提出了城乡一体化的发展方针，并采取多种措施促进城乡一体化发展，城乡联系的加强及政府政策措施的加大，极大地促进了农村非农产业的发展。

第四阶段：1999年至今。1999年国务院批准了《上海市城市总体规划（1999—2020）》，上海市定位为现代化国际大都市，并以浦东开发建设为龙头，成为国际经济、金融、贸易和航运中心。面对新一轮城市现代化发展的机遇，上海市明确提出“九五变化看市区，十五变化看郊区”，“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”，上海城市建设的重点向郊区进行战略性转移，加快推进和实施城市化（城郊一体化）战略。2001年，上海市正式启动了“一城九镇”试点建设，突破传统的城镇发展模式，重点推进新城和中心镇的建设，努力构筑特大型国际经济中心城市城镇体系，进一步推动郊区城镇化、城郊一体化进程。

2008年末，上海市城市化水平已经达到87。46％，较2000年增加了12。86个百分点，高出全国平均水平41。78个百分点，同时也大大超过世界高收入国家平均77。7％的城市化水平，全市户籍人口已增加到1391。04万人，是解放初期的2。7倍，占全国总人口的1％。

（二）积极推进郊区城镇化的做法

1。加快实施“一城九镇”试点，构建城镇化网络体系

中心城人口增长和用地规模扩展仅仅是城镇化进程的某一特定阶段特征。目前，世界各国都把郊区化作为城镇化发展的一个新阶段，借以缓解中心城过重的人口和工业压力。上海市郊区卫星城和城镇体系的建设在国内各大城市中起步较早，成绩也较显著。上海郊区城镇化不能仅仅看作是以让农民过上文明生活为宗旨的乡村城市化过程，它更是上海整体功能调整和拓展的必然，其实质是在更大的空间范围内重建上海新区。

2001年，根据中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的精神，以及上海市委七届六次全会提出的“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的要求，上海市实施了以新城和中心镇为重点的城镇化战略，加快郊区城市化步伐，并提出重点发展“一城九镇”，即松江新城，以及安亭、浦江、高桥、朱家角、奉城、芦潮港、枫泾、罗店、堡镇九个中心镇的城镇化思路（在后期建设中又调整为目前的松江新城、临港新城、安亭新城、朱家角镇，罗店镇、商桥镇、浦江镇、奉城镇、枫泾镇，陈家镇等“三城七镇”）。在《上海市城市总体规划（1999—2020）》中，上海市进一步推出要形成“中心城——新城——中心镇——集镇”的多层次城镇体系，以及由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”空间布局结构。

上海市在加快实施“一城九镇”试点工作中，积极采取了“五大优先”的政策措施，重点对试点城镇给予相关鼓励措施。“五大优先”政策即：一是优先配套大交通和大市政基础设施；二是优先启动行政区划调整和行政管理体制改革，三是优先开展户籍管理制度和社会保障制度改革，四是优先落实财税扶持政策和土地使用政策，五是优先推进编制总体规划和投融资体制的改革创新。

在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长极的城镇综合功能转变；在投资重点上，实现重视直接经济效益的基础设施建设向注重社会效益的人文、生态和环境建设的转变。“以人为本”，试点城镇多渠道吸引人口进入。明确市中心城人口迁入试点城镇的引入政策，提出符合城镇发展需要的外省市人员迁入试点城镇的准入条件。对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策，户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。在这些配套政策的实施下，上海“一城九镇”试点工作取得了重要进展。

一是上海小城镇开发体制取得新突破。“一城九镇”试点建设采取了“政府引导、市场运作”的方式，突破了原来城镇建设由政府大包大揽的模式。各试点城镇根据自身特点和发展需求，由市、区、乡镇政府共同出资，适当引入一定的社会资金，成立各个镇的城镇开发公司，具体负责试点城镇的基础设施和前期开发建设。

二是体制机制创新取得初步成果。上海在“一城九镇”试点中，逐步形成了城镇开发的市场运作机制、城乡一体化的社会保障体制，并通过建立镇级金库，完善了城镇建设财政资金自我积累与激励机制，通过对分散建设和一般城镇发展的适度控制，探索了城镇体系持续发展的保障机制。

三是加强统一规划，城镇发展科学化、特色化。在“一城九镇”建设中，上海市注重统一规划，使城镇化发展科学化，同时综合考虑城镇的功能定位、城郊特点、产业特色、地貌特征、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格，重点在城镇新建城区，因地制宜塑造“一城九镇”的特色风貌。“一城九镇”的规划设计采取国际公开招标的方式，设计方案特色鲜明，改变了原来“千镇一面”的现象，不断凸现出城镇建设的特色，各试点城镇形成了各自的“风貌特色”。例如，松江新城规划建设成为英国风格的新城；高桥镇建成荷兰式现代化城镇，融入法国和澳大利亚风情；安亭镇建成德国式小城；浦江镇以意大利式建筑为特色，结合美国城镇风格；朱家角镇既凸现本土水乡古镇风貌，又具现代城镇格调等。同时，这些小城镇还承担着不同的经济职能，如松江新城和安亭将以汽车产业为重点，朱家角将大力发展旅游休闲业，枫泾以商贸服务业为重点，高桥将建设成为重要的港口城镇等。

2。积极拓宽融资渠道，支持郊区城镇化发展

早在20世纪90年代，上海市奉贤区原江海乡自筹资金1。5亿元，建设了27平方公里小区，住房面积达31万平方米，并建设了小学、卫生院、商店等设施，同时在用水、排污、道路等基础设施方面进行了配套；原洪庙乡在五年内由农民自筹资金4650万元，建设住宅15万平方米，并自费配套了市政设施；嘉定区马陆镇三年建造7万平方米住房，建造了变电站及煤气管、下水道等设施，小城镇规模迅速扩展。进入21世纪以来，在城镇化发展过程中，上海市引入市场化原则，推进城镇化投融资体制的改革与创新，拓宽融资渠道，多方面筹措资金，同时推动体制改革，建立新型城镇开发平台，加快城镇建设步伐。

在“一城九镇”试点建设中，上海市按照国有资产授权和市场化运作的模式，建立试点城镇的多元化投资公司，承担城镇开发建设。试点城镇可选择一家或几家由市、区、县、镇政府出资设立的城镇投资公司或建设开发公司，并吸纳国内外企业等社会资金参股入股，以投标发包等社会化开发方式，完成突进式开发建设。鼓励金融机构为“一城九镇”开发建设提供服务。支持金融机构到“一城九镇”开设分支机构，引导国有商业银行采取多种形式，为试点城镇建设提供中长期信贷支持，对试点城镇基础设施建设贷款，市、区县、镇政府财政给予一定比例的贴息，充分发挥金融机构在试点城镇发展中的作用。同时鼓励各类法人和自然人以多种方式，参与试点城镇基础设施与公共设施的建设和经营，鼓励各种投资公司、控股公司、上市公司等参与试点城镇的开发建设。对有收益的基础设施与公共设施，可合理确定服务价格，实行有偿使用，可采用股份制等市场化的方式，进行综合开发，滚动发展。

2009年，上海市政府和国家开发银行签署了《上海郊区城镇规划建设金融合作备忘录》，国家开发银行提供500亿元的融资，支持上海全面提高郊区城镇规划建设水平。根据协议，双方合作期限为2009—2015年，将分为三个阶段：2009—2010年为合作启动阶段，主要围绕上海市政府发布的《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》的要求和部署，坚持高起点规划、高标准建设，双方成立规划合作办公室，国家开发银行参与并支持上海市城镇规划研究。2011—2013年为强化基础阶段，主要加大对郊区重点新城基础设施和公共服务设施等项目的投入力度，完善新城镇城市功能。2014—2015年为全面发展阶段，全面提升郊区基础设施，加速郊区城镇化建设的进程。同时，国家开发银行上海分行还分别与嘉定区、奉贤区、闵行区和宝山区签订了郊区项目合作开发协议，首批合作开发建设嘉定新城、南桥新城、浦江镇和罗店镇。

3。不断拓宽渠道，鼓励人口向小城镇集中

在城乡一体化建设中，上海市采取了多种措施，积极促进人口向小城镇集中，加快小城镇发展。2001年，上海市政府颁布《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，其中规定了对于本市农民、市中心城人口及外省市移民向小城镇集中的准入政策如下：

（1）对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策。户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。因在城镇务工经商，投资兴办二、三产业，或受聘于城镇企事业单位，或因被征用土地而投靠镇内直系亲属，以及有其他正当理由者，均可迁入镇区并登记为城镇常住户口，享受城镇居民的待遇。

（2）对市中心城人口实行向试点城镇疏散的引入政策。试点城镇要以最适宜的生态环境、各具特色的城镇风貌和现代化的居住功能吸引市中心城区人口。有条件的试点城镇开发可与市中心城旧区改造相结合，制定试点城镇新区开发与市中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策，以吸引市中心城居民入住试点城镇。

（3）对外省市人员实行“投资性移民”（含购房投资）或“智力性移民”的准入政策。对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的人员，经市有关部门核定后，可登记为城镇户口；对带投资、带项目的外省市人员定居试点城镇的投资额起点标准，由各区县政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要进行审核，报市政府批准后执行。对属“智力性移民”和“投资性移民”的外省市人员，不规定居住期限，不征收增容费。

4。改革行政管理组织，全面施行乡镇行政区划调整

由于历史、行政区划变动等原因，上海郊区村镇规划较小。2001年前上海有202个乡镇，平均镇域人口只有2万人左右；近3000个行政村，每个行政村人口只有1000人左右；小城镇人口除了县城镇和几个老建制镇以外，平均不到3500人。镇区人口过少，使许多人居环境基本的市政设施不能达到最小建设门槛规模，如供水系统、水厂需求规模不足，造成一些维护自然生态环境的基础设施，如污水处理系统、污水厂等也难以建设或难以维持。小城镇人口规模低，腹地有限，已经严重影响和制约了其自身发展。